Zaira Navas: Antes de 2009 el Estado fue sistemáticamente un violador de los derechos de la niñez y la adolescencia.

Zaira Navas, directora del Consejo Nacional de la Niñez:

“Antes de 2009 el Estado fue sistemáticamente un violador de los derechos de la niñez y la adolescencia”

El trabajo que inició con la aprobación de la Ley de Protección de la Niñez y la Adolescencia (Lepina) es uno que de acuerdo con Navas se basa en el cambio de la doctrina de protección y atención en niñez y adolescencia que el Estado utilizó hasta 2009 y que lo convertía en un violador sistemático de los derechos de ese sector de población.

Patricia Carías

elfaro.net / Publicado el 30 de Septiembre de 2013

Zaira Navas es la encargada de la institución que desde 2009 vela por la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia en El Salvador. Desde el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (CONNA) el gobierno impulsa una nueva “doctrina”, como la llama Navas, sobre cómo el Estado debe concebir y tratar a sus niños y adolescentes. Esa nueva visión, dice, ha roto algunos paradigmas sociales que se implementaron durante mucho tiempo desde el Estado en las instituciones con responsabilidades en la protección de la niñez y la adolescencia, y desde la misma educación formal, que visualizaba a los menores como objetos y no como sujetos de derechos.

Según Navas, hasta antes de 2009 el Estado salvadoreño la doctrina que aplicaba era la de situación irregular. Eso significaba que el Estado visualizaba la institucionalización de los menores como la forma de evitar que los derechos de estos continuaran siendo vulnerados. Sin embargo, para la directora del CONNA, esta práctica violentaba el mismo derecho a la felicidad de estas personas, dado que crecían con falta de amor y no podían llevar una vida digna, algo que está reconocido como el derecho a tener una familia. La nueva visión es que los menores crezcan en familias donde aprendan valores y donde sus derechos puedan ser garantizados. “Como sociedad también debemos entender que los niños tienen derecho a tener una familia”, dice.

Navas se rehusó a hablar de su trabajo como inspectora general de la PNC, y de su labor anterior, en la Asociación Pro Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidos durante la Guerra.

Zaira Navas. Foto El Faro

Usted llegó a dirigir el CONNA pero también a hacer que todas las instancias que están trabajando bajo esta institución lo hagan en conjunto. ¿Cómo ha funcionado esta dinámica hasta hoy?

Como usted sabe en el 2009 se aprobó la Ley de Protección de la Niñez y la Adolescencia (Lepina), una ley que tenía un enfoque diferente y que venía con una doctrina diferente a la que veníamos aplicando durante muchos años en este país. En abril de 2012 yo asumí la dirección del CONNA, y en ese momento, el Consejo tomó la decisión de instalar las juntas de protección. Se trataba de una instancia nueva que no solo tenía a su cargo la implementación del sistema sino el cambio de paradigmas nacionales respecto a la doctrina de protección y atención en niñez y adolescencia. Eso no es cosa fácil y no se cambia de la noche a la mañana. Hablo de los patrones y las prácticas culturales que hemos tenido como Estado. A esas juntas de protección de derechos de la niñez y la adolescencia que están bajo la administración del CONNA, les proveemos recursos y seleccionamos el personal, pero ellos tienen independencia técnica, son una especie de tribunales administrativos. El CONNA solo es parte del sistema, junto con el ISNA, que se convirtió en una entidad eminentemente de atención de niños y que desarrolla los programas de protección y restitución de derechos; además, todas las organizaciones de la sociedad civil que trabajan por los derechos de los niños y niñas forman parte ahora de la red de atención compartida; antes los conocíamos como hogares, pero son centros de acogimiento institucional del sistema y nuevas asociaciones de promoción y asistencia de los derechos de la niñez y la adolescencia que deben crearse.

 

¿Qué podrían hacer o dejar de hacer esas juntas de protección, qué decisiones pueden tomar?

Esa independencia técnica se aplica para la protección, por ejemplo, de niños que están siendo amenazados o vulnerados en sus derechos y debe haber, al menos una por departamento, según lo dicta la ley. En los casos en los que se identifica que un niño, por ejemplo, ha sido violado en su integridad física porque ha sido golpeado o abusado y se identifica que el abuso se ha producido en el seno familiar y la junta ha sido notificada, se recibe el caso, se hace una investigación que consiste en ir al lugar de residencia y hacer entrevista con vecinos, entre otros, y hace una audiencia única en la que dicta una medida de protección. Estas medidas pueden ir desde el acogimiento familiar del niño o la niña con otra familia dentro de su mismo lazo sanguíneo, o si la situación es extrema y el niño o niña corre peligro de su vida o de su integridad física, de manera excepcional se puede dar el acogimiento de emergencia, que se trata de sacar al niño de ese lugar de vulneración e ingresarlo a una institución del Estado, que en este caso es un centro ISNA. Pero esa medida de protección que dicta la junta sobre el acogimiento solo se mantiene en la junta durante 15 días, si la situación persiste y el niño o niña no puede ser restituido a su hogar, el caso pasa a un juez de niñez que determina una colocación familiar o institucional. Otro tipo de medida que puede dictar la junta son los casos de niños y niñas que los padres los envían a trabajar y no los dejan estudiar. La junta celebra una audiencia, les hace ver a los padres cuáles son sus responsabilidades y se les puede dar la orden de garantizar el estudio a su hijo. Si la familia no cumple con esta medida, que la junta vigila, se puede sancionar a la familia con multas y el incumplimiento puede generar una falta grave que significa más de 5 mil dólares de multa. Otro ejemplo son las niñas embarazadas a las que se les niegan la matrícula y la escolarización por estar embarazadas, la junta dicta la medida de protección para el centro escolar, le ordena la admisión y la garantía del estudio y el trato igualitario para la niña en esas condiciones. Nuevamente, si se incumple, se puede sancionar pecuniariamente. La gran novedad del sistema de protección es que ahora el centro son los niños y las niñas.

 

¿Cuánto casos está recibiendo cada junta?

Este año, de junio a mayo, recibimos más de 10 mil casos en todas las juntas. Pero como estamos en proceso de instalación, los números van creciendo y ese crecimiento no está relacionado con el hecho de que haya más casos, sino que es porque estamos abriendo cada vez más juntas y hay más capacidad del Estado de atender casos. Hasta 2012 teníamos ocho juntas abiertas y este año ya tenemos una docena. Estamos por inaugurar una segunda en San Salvador y abrir las de La Paz y Cuscatlán. El año pasado, de enero a diciembre se atendieron poco más de 7 mil casos y este año ya llevamos más de 7 mil casos hasta agosto. Entonces el sistema aún está en proceso de formación. Y la ley establece requisitos específicos para los miembros de las juntas de protección, habla de un concurso público de mérito y de características especiales. Quien designa a los miembros de la junta es el propio consejo directivo, son 11 personas las que evaluamos hojas de vida y elegimos. Hemos tenido dificultad, ahora no por falta de recursos, sino por falta de profesionales viviendo en la zona donde la junta va a trabajar. La ley establece con precisión que debe residir en el lugar en que se abre la junta, que sean personas identificadas con el problema y que puedan dar respuesta. Hay muy pocos profesionales formados en esta área de niñez, entonces no nos pasan las pruebas técnicas y nosotros debemos ser rigurosos. Hemos avanzado en el proceso de constitución del CONNA, pero el sistema todavía está formándose. Una cosa es la instalación de la institucionalidad pero otra es que la población asuma este reto, primero de cambiar su paradigma, su imaginario, de asumir esta ley.

 

Cuando traté el tema de las niñas embarazadas no entendí el hecho de que el sistema acoge a estas niñas solo durante 15 días. Ellas me hablaban de que empezaban un proceso de terapia en que lograban hablar sobre el tema y recibían tratamiento, pero después de esos 15 días, si se determinaba que esa niña podía estar con su familia, si esta no era el foco donde ella había sido vulnerada, entonces la dejaban ir. Pero había casos de niñas que regresaban a sus casas y volvían a ser violadas, y no necesariamente por las mismas personas, y además parecía que ellas sicológicamente no habían terminado de recibir la atención necesaria para sanar la situación.

Bueno, ahí hay dos cosas que me gustaría aclarar. La junta de protección dicta la medida de manera inmediata. El término de los 15 días es para evaluar si el caso amerita la restitución al hogar o pasar a un juez de niñez y adolescencia. No es que hasta que pasan 15 días se conoce el caso en la junta sino que eso es de manera inmediata. Ahora, respecto al acogimiento, eso es parte de lo que tenemos que trabajar como sociedad y todos nosotros. A mí ese me parece un muy buen reportaje y me parece el enfoque, pero es importante que así como se hace ese análisis de cómo hemos normalizado muchas prácticas y muchas costumbres como la relación sexual a temprana edad en el ámbito rural, que las familias ven como normal y natural que las niñas llegan a los 13 años se acompañen y tengan pareja, incluso adultos mayores, porque ellos los van a mantener a ella y hasta sus familias, esas prácticas que debemos romper también deben romperse desde el punto de vista de cuál es la solución. Lo mismo que usted me plateó que es una preocupación legítima, ocurre con los niños de situación de calle. La respuesta de todas las personas es: ¿Por qué no van y recogen a todos esos niños y los ingresan a una institución? Bueno, el primer derecho de los niños y las niñas, al igual que el de todas las personas, que está contemplado en la Constitución, es el derecho a ser libres, a desarrollarnos en libertad, y uno de los derechos fundamentales de los niños y las niñas es vivir con amor, no está puesto exactamente así en las leyes, pero el derecho a la felicidad que forma parte de llevar una vida digna está reconocido como el derecho a tener una familia. Se entiende que no es solo tener familia sino una que lo acoja, que le dé cariño y que se preocupe por usted. Los seres humanos somos seres gregarios y necesitamos desarrollarnos de esa manera. La institucionalización ha generado daños terribles en los niños y las niñas que, si bien es cierto en la mayoría de veces logró la satisfacción o la cobertura de las necesidades básicas, resulta que son niños qu eno tienen identidad y no tienen familia. La respuesta tutelar del Estado, de la situación irregular que coloca a los niños “desvalidos”, según la doctrina de situación irregular, en niños de menor categoría que el resto de niños, los manda a estar institucionalizados, pero si es mi hijo, o el suyo o el de ella, no debe estar institucionalizado. Esa es la respuesta que nos enseñaron a dar, pero que debemos deconstruir. El rol del Estado no es acoger a todo el mundo e institucionalizarlo. Las niñas no pueden estar presas e institucionalizadas, tienen derecho a crecer y estudiar junto con todas las demás niñas, no estar en escuelas solo para niñas embarazadas porque entonces generamos la desigualdad. Ahora es importante que el hogar al que van a ser restituidas les garantice educación, amor, cariño y protección. Es importante que el ISNA y los jueces supervisen después que la niña estudie y vaya a todos sus controles de natalidad. Cuando ocurre que no regresó a un seno familiar óptimo entonces tenemos que revisar, no el sistema ni la idea que tiene la ley, sino cómo está operando la medida y probablemente los que estemos fallando seamos los operadores del sistema y no la doctrina o la aplicación del derecho. Normalmente a estas niñas que regresan a ser acogidas por un hogar se las deja integradas a un programa social educativo o de salud sexual reproductiva o de prevención de violencia, pero no puedo negar que ocurren casos como los que usted menciona y tenemos que revisarnos nosotros cómo estamos funcionando.

 

También está el otro caso, el de los niños que no tienen familia o quién responda por ellos y que además físicamente son mayores de edad pero mentalmente siguen siendo niños, como los internos del Centro de Educación Especial de San Martín. En este caso, ¿por qué los acoge el ISNA y no otra institución?

Bueno, en principio porque son seres humanos. La ley generó un problema bien grave a mi modo de ver, porque estableció el rango de edad en razón de la edad fisiológica y no de la edad mental. La Lepina no se refiere a la edad mental de los 18 años sino a la edad física. Eso dejó en desprotección a todos aquellos quienes mentalmente son menores de edad. Ahí puede haber un cuestionamiento, pero yo cuestiono, ¿quién tiene el valor de procesar al director del ISNA por hacer un acto de humanidad y cumplir con la función social del Estado? Nosotros estamos en un proceso de revisión de la ley y de los roles que juega cada uno de los entes estatales, creemos que la ley tiene algunos vacíos, cosas que fortalecer y queremos hacer una propuesta integral. Sí me preocupa la cantidad de críticas que hay en torno a la ley, porque estamos opuestos al cambio de doctrina. Pero estamos preparando una propuesta para presentarla a la Asamblea Legislativa, todo es perfectible y las leyes aun más porque son hechas por seres humanos. Pero en el caso de este centro pensamos que mientras el sistema de salud no tenga los recursos y haya desarrollado las capacidades para dar atención a los niños, porque son niños mentalmente hablando, lo mejor es que el ISNA siga siendo el que atienda a estas personas, que entraron al sistema siendo niños y eso es muy importante.

 

A ver, si vemos al Estado como “papá Estado” para estos niños, digamos que están en la obligación no solo de garantizar el alimento y la medicina, que además en este caso es algo genérico, las mismas pastillas para todos porque no hay tratamiento personalizado, pero, ¿qué institución debería estar a cargo de estas personas?

El sistema nacional de salud. Tendría que haber un centro especializado por las características que existen, pero estamos hablando de recursos, un programa. El Estado tiene obligaciones pero el Estado somos todos, no solo el gobierno, y no me refiero solo al gobierno central sino a todos los que formamos parte del Estado, entonces hay que identificar cuáles son las necesidades de estas personas y generar programas. Todavía nuestro Estado es precario en cuanto a respuesta y satisfacción de derechos pero hay avances importantes. Pero aquí hay que reconocer que en materia de atención de salud para personas con discapacidad tenemos grandes debilidades. Como usted lo ha dicho, la atención que se brinda no es especializada y debemos avanzar en darles este tipo de atención.

 

El problema de los niños que no tienen quién responda por ellos más allá de papá Estado también tiene que ver con los procesos de adopción, y esto pasa por procurar que estos niños tengan una familia donde puedan crecer con amor, pero esa es otra de las áreas donde se cojea porque no hay una ley y la Lepina no considera este punto como tal.

Ahora se está trabajando en la Asamblea una ley, el CONNA está participando en el proceso de consulta que busca crear y aprobar una ley de adopciones. Lo que hemos tenido hasta ahora es un enfoque familista de la adopción que es niños y niñas para una familia y no el derecho de los niños a tener una familia, como debe ser una adopción. Y con mucho respeto a la familia salvadoreña, no es el derecho de la familia a escoger un niño como un juguete, un mueble para la casa u otro objeto. Nuestra regulación ya establecía algunos procesos pero no tenían este enfoque, tenemos tres leyes en dos instancias que hablan sobre adopción: el ISNA y la Procuraduría. Ese es hoy por hoy un tema que debe tratarse. Pero como sociedad también debemos entender que los niños tienen derecho a tener una familia y no solo nosotros a satisfacer nuestras ganas de tener un hijo. Esto significa que estaríamos dispuestos a educar a un niño mayor de cinco años y no solo a un bebé.

 

¿Eso tiene que ver con la decisión del ISNA que en procesos de adopción no deja optar por bebés sino que niños más grandes?

Por ahora no es el ISNA el que tiene la decisión final. Por ahora los niños y las niñas que están en abandono ingresan al centro ISNA y son puestos a la orden de un juez de niñez y adolescencia. El juez es el responsable de buscarle una familia dentro de su familia ampliada y si eso no ocurre, el juez determina la pérdida de la autoridad parental y puede ser adoptado. El ISNA, mediante una resolución, determina que este niño o niña ya puede ser sujeto a adopción. La oficina para las adopciones de la Procuraduría recibe las solicitudes de las familias que quieren ser sujetos de adopción y determina qué familia puede adoptar al niño o la niña. Lo ideal sería que tuviéramos una base de datos con las características de los niños y una con las de la familia para determinar qué familia es más adecuada para cada niño y niña. Hoy por hoy, esas cosas no funcionan así. Pero lo que se debe destacar es que en razón del principio de supletoriedad establecido en la ley, en el caso de las adopciones internacionales solo se pueden dar a niños mayores de cinco años, con características particulares, como enfermedades terminales o con padecimientos determinados. Así deberían ser las adopciones internacionales, porque las familias nacionales deben tener prioridad sobre las familias internacionales. El deber ser es que una familia que tiene las condiciones para adoptar reciba a niños que son asignados según sus características y las de la familia.

 

Si el problema es que como Estado El Salvador debe cambiar los paradigmas y la administración de los recursos y todas estas cosas que ha mencionado para que el sistema pueda funcionar bien, ¿en qué grado el Estado está cumpliendo las obligaciones fundamentales de la Convención Internacional para los Derechos del Niño?

La convención no se había cumplido hasta antes de la Lepina, porque mandataba construir la doctrina de protección integral y hasta en 2009 tuvimos esa ley, quiere decir que antes de 2009 este Estado fue sistemáticamente violador de los derechos de la niñez y la adolescencia, porque la doctrina que estaba aplicando era la de la situación irregular. Pero también es cierto que antes de 2009 se hicieron muchas cosas y se creía que era adecuado tener hogares para tener a los niños y que era lo adecuado. En materia de derechos sociales, económicos y culturales existe el principio de progresividad o progresión que se aplican o se cumplen en la medida en que el Estado tiene los recursos. No vamos a exigirle al Estado que en un 100 % no tenga niños que padezcan una enfermedad, pero sí podemos evaluar como adopta medidas para prevenir y para erradicar.

 

Se lo pregunto de otra manera: en una escala de 0 a 100, ¿cuánto cumple este Estado?

Vaya, yo se lo voy a contestar de otra manera, porque tengo el deber de hacerlo. El 100 % en Suiza no se cumple. Si leemos las observaciones del Comité de los Derechos del Niño, tiene observaciones para países como estos. Ninguno cumple el 100 %. Pero el Estado de El Salvador ha avanzado significativamente ya con el sistema. El cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia no se puede medir en cifras porque la evaluación del Estado de El Salvador a nivel internacional se hace a partir de los indicadores de nivel nacional que tiene, el cumplimiento de esos derechos está relacionado con el nivel de vida digno, con la vivienda, salud, educación, alimentación, accesos a servicios básicos, cultura, respeto y así de todo. El Salvador ha sido calificado por estos indicadores como un país de renta media, así que usted ahí haga la evaluación de derechos. Pero lo que se evalúa en los Estados es la voluntad de cumplir con sus obligaciones en la medida que tiene los recursos.